上面对国家与农民关系的梳理，重点是从资源流向角度进行的。国家借地方和基层干部从农村汲取资源，以及国家通过部门、地方和基层向农村输入资源，都会对乡村治理产生重大影响，乡村治理的逻辑服从国家与农民关系的大局。不过，具体制度设计也十分重要。好的制度设计可以在实现国家目标的同时维持基层秩序，不好的制度设计会恶化基层治理，当然也就无法达到国家目标。
在继续讨论以上问题之前，我们先讨论另外一种类型的国家与农民关系，这对于我们认识乡村治理也有重要作用。它就是国家﹣地方一农民三者之间的有趣关系。
20多年前到农村调研，几乎每次都会遇到农民上访的问题。特别有趣甚至可以说让我震惊的是，几乎任何时期和任何地方，乡镇一级总会有几个特别难办的老上访户。他们不讲道理，缠访，每周都到乡镇政府闹事。乡镇政府对此毫无办法，只能安排特别有耐心的接访干部接访，听他们倾诉。问题当然是无法解决的，因为都是无理要求，接访干部态度却极为友好，设身处地为上访户想办法，安慰他们，稳定他们的情绪。避开上访者刚来时的激烈情绪，再慢慢沟通。问题解决不了，又没有拖到爆炸，在上访者每周都来乡镇上访和乡镇耐心接待以及关心上访者生活之间形成了平衡。那么，什么时候才可以解决上访者的问题呢？很多乡镇干部说，只有小心奉陪，等上访者走不动了，或者去世了，问题就解决了。
之所以问题解决不了，是因为上访人提出的要求不合理，没办法解决。如果满足上访人的不合理要求，他往往会得寸进尺，再提出新要求。不仅上访人提出新要求，其他人也会提出不合理要求，上访就会陷入恶性循环。不满足无理要求并非就是对上访户的诉求完全不管不顾。"三到位一处理"是信访工作的基本要求，即"诉求合理的问题解决到位，诉求不合理的思想疏导到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理"。正是"三到位"，乡镇安排专门接访干部耐心接访，依法处理又让上访人不至于到乡镇政府搞打砸抢烧，最多只是威胁、吵闹，影响办公。
每个乡镇几乎都有每周上访甚至闹访的常客，当然是影响乡镇形象及乡村治理的。问题是，我们是人民政府，总不能不让农民来上访吧，即使看上去提出的要求是无理的，如何判断无理却很难有标准。所以，几乎所有乡镇领导都很头痛于这样的无理上访，也很怕，因此有乡镇干部就盼望上访者去世，一了百了。
实际上，无理上访有两个特别重要的作用。一是上访者持续上访，只要他上访的诉求里面有一点合理性，乡镇乃至上级部门都一定会想方设法解决。如果上访者是因为干部（无论哪一级）问题引发的上访，这个持续上访人就一定可以将问题干部告倒。如果是执法不公，这个不公的执法也就会被反复曝光，成为负面典型，结果就是，为了避免引发上访，干部执法和对待群众也都必然会更加依法依规，而不敢胡作非为。二是无理上访者持续上访，成为乡镇范围内众所周知的事情。上访者的无理诉求群众也很反感，甚至上访者的家人也不支持，乡镇虽然耐心接待，却并没有无原则满足上访人的无理诉求，就相当于在乡镇范围内告知所有人，无理上访是不可能有好结果的，结果只能是上访者将自己耗死了。无理上访人的这就是全国几乎每个乡镇每个时期总有每周都来上访甚至闹访的缠访人，却又都不多的原因。
信访制度是一项具有中国特色的制度。信访就是人民群众的来信来访。我们是人民政府，就要关注人民疾苦，解决人民困难。人民群众通过来信来访提出诉求，人民政府就有责任认真回应。人民群众来信来访提出的诉求，合理的，人民政府当然要解决，不合理的，当然也不可能及不应该解决。从全国来讲，最了解人民群众情况的是基层政府，尤其是乡村干部与人民群众面对面接触，熟悉每个农民，因此，人民群众的诉求就首先应当由基层政府来解决。
问题是，基层政府资源比较少，人民群众很多合理的诉求，基层政府无力解决。更重要的是，人民群众反映的有些诉求就是因为基层政府不作为或乱作为引起的，让基层政府自己解决自己的问题有点难。因此，人民群众就逐级向上反映情况，就来信来访到了县、市、省甚至中央。
全国人民反映到中央的问题必然数量庞大，且问题复杂，不好解决。中央也就只能向省、市、县批转信访件要求地方解决问题，最后问题还是回到了乡镇政府。
因为有中央的登记和批转，乡镇处理信访件就要向上层层报告处理情况。具体如何处理，中央不可能判断，中央可以判断的有两个：一、是否及时进行了处理，二、信访人对处理意见是否满意。一旦上级信访部门设立了这两个判断或考核指标，信访人就完全可能以不满意来要求基层政府满足自己的不合理诉求。乡镇如果满足了信访人的不合理要求，信访人很可能会得寸进尺，也一定会有更多人提出不合理诉求；如果不满足信访人的不合理要求，低满意率又让乡镇面临受到上级批评甚至追责的压力。
上级批转乡镇的信访件，很多本来就是针对乡镇的，且往往是乡镇解决不了才上访到了中央的。如果上级信访部门不考核满意率，乡镇在处理上级批转来的信访件时，也就一如过去应付了事。只有当上级信访部门考核满意率，乡镇面对考核压力，才会不得不想方设法解决上访人的诉求，至少要对情况进行充分说明，这样经过上级批转的信访制度才可能发挥作用。否则，信访制度就没有作用。
这样一来就会出现一个悖论：如果上级信访部门对基层信访人满意率进行考核，可能造成基层政府不得不满足信访人的无理诉求，从而引发更多无理上访；如果不考核，基层政府有恃无恐不作为，甚至对信访人说你有本事就告到北京去，信访制度就成了摆设。
解决问题的办法是找平衡，不能绝对化：既要讲满意率，又不能完全按满意率来；一个时期强调满意率，一个时期又不看重满意率；当满意率引发过多无理上访时，就允许较低的满意率；当满意率过低以至于基层政府面对上访群众有恃无恐时，就要求较高满意率。正是这种动态平衡可以发挥信访制度的最大作用。
乡村干部最了解农民群众，农民群众绝大多数诉求在与乡村干部面对面的过程中就解决了。有一部分问题是乡村干部解决不了的，其中资源不足是重要方面。又有一部分问题可能就是由乡镇不作为乱作为引发的，因此就有农民群众向上级直至中央反映诉求。中央批转信访件回到基层，基层感受到压力就满足上访人诉求，必然会激发更多农民群众向中央反映诉求。
所有人民群众的信访都集中到北京，甚至很多上访者到北京上访，就会影响正常的国家治理。尤其是在重大节庆，有上访人为了解决诉求，不惜以极端行为搞事，引起舆论重视，好解决问题。合理的诉求如此，不合理的诉求也如此，谁闹谁有理，谁闹谁得好处，上访人因此倾向于通过到北京闹大来满足自己的诉求。大量上访人集中到北京，都倾向于通过闹大来满足自己的诉求，解决自己认为应该解决的问题。
但中央不可能具体解决，因此就只能批转地方直至基层来解决问题。无论基层能否解决问题，中央都必须让地方和基层缓解矛盾，对地方和基层进京上访量进行考核，尤其是在关键政治节点上访，会被一票否决。
这样一来，一方面农民群众有上访的权利，另一方面上级对下级又有满意率考核和上访量考核，地方和基层可以做的就只能是：第一，工作中严格依法办事，坚决不能激发矛盾，不乱作为，也不不作为，及时发现治理中的问题，及时化解可能存在的矛盾。第二，针对已出现的信访，尤其是缠访，只能耐心细致做工作，尽可能通过"三到位一处理"将矛盾控制在可控范围，包括乡镇每周都有无理闹访群众也属于可控范围。
信访制度运作机制涉及三个关键主体，即中央一地方（包括基层）一农民（或社会），正是三者互动，为信访制度发挥作用提供了可能。我在2012年通过对信访制度的研究，提出了中央一地方一社会的三层分析框架。
在三层分析框架中，包括基层在内的地方政府与人民群众构成了社会面对面，地方最了解社会情况，直接面对人民群众，人民群众有困难就找地方政府，地方政府也应当尽力解决人民群众的困难。实践中则存在两个问题：第一，地方政府消极对待人民群众的诉求，甚至人民群众之所以上访正是因为政府乱作为损害了人民群众的利益，人民群众的诉求就是要反对地方政府的乱作为；第二，人民群众也很复杂，人民群众有些诉求是合理的，有些诉求是不合理的。哪些诉求合理，哪些诉求不合理，如何甄别也是难题。由地方政府来甄别，地方政府很可能将那些指向地方政府的合理要求认定为不合理要求。因此，就应当允许人民群众向中央来信来访反映问题提出诉求。问题是，中央无法具体细致了解人民群众的处境，难以甄别人民群众诉求是否合理，也就只能再批转到地方甄别处理。
面对中央批转来的信访件，地方有两种处理方式：一是无视中央批转，坚持之前的处理不变，上访人到中央的上访以及中央批转就发挥不了作用，相当于在信访制度安排中，或国家与社会关系中，中央权威成了摆设，地方几乎可以说一不二。二是在中央考核压力下面，地方不得不想办法解决，缓解矛盾。中央考核办法无非两种，一是到中央上访的信访量，二是中央批转信访件的信访满意率。
面对信访量和信访人满意率考核，地方政府如果通过满足上访人不合理诉求来解决问题，短期内可能有效果，时间一长就会激发出大量无理上访，且会有越来越多无理上访者到北京。
地方政府应对考核的根本办法就只能有两种：一是依法行政，不能乱作为，也不能不作为，要将矛盾消灭在萌芽状态，要为官一任造福一方，保一方平安；二是对已发生的上访，只要合理的就要及时解决，不合理的要解释到位，关心到位，但不能没有原则地花钱买平安。
在面对信访人时，地方政府与信访人在诉求是否合理上面会有分歧。地方政府认为不合理，信访人认为合理，所以信访人向中央反映诉求。中央批转后，诉求到了地方，地方如果仍然认为其诉求不合理，上访人就可能利用政治节点的敏感时期到北京，将事情闹大。中央就会因此对地方一票否决。地方于是想方设法进行信访维稳，默许上访人定期不定期反复到地方政府反映诉求，甚至默许上访人反映诉求时情绪比较大，安排特别有经验和耐心的干部接待安抚。
上访人到中央上访，往往都是依据国家政策，就可以让中央更全面深入地了解基层情况，更加有效地防范地方的胡作非为甚至地方主义倾向。正是那些有真冤屈的上访人坚信"总有说理的地方"，持续上访，才将之前发生的问题撕开，中央对这种持续不断的上访进行专案处理才有了可能。一个专案就可能撕开一个地方违法违规利益共同体的大口子。持续不断的上访本身就是一种信息甄别机制。
同时，持续上访又容易导致信息失真从而产生偏执，上访人很可能从有理上访变成无理上访。这样的无理上访就可能被处理，或者被地方政府应付对待。
从以上中央﹣地方﹣社会三层互动来看，信访制度让农民群众有了提出诉求的便捷渠道，让中央有了了解基层民情、约束地方政府的办法，也让地方政府在面对面接触农民群众时依法依规，既不能不作为，又不敢乱作为。这样看来，信访制度是一项特别重要的国家治理制度。
同时，信访制度又并非完美的制度，比如由信访制度而来的缠访，中央对地方考核导致地方截访，都说明信访制度不完美。解决信访制度不完美的办法就是通过制度微调来保持制度的活力。
实际上，当前中国国家制度中存在着很多与信访制度类似的制度安排，典型的有市民热线、警务热线110，都形成了一种基于动态调整的治理平衡。世界上没有绝对好的制度，通过制度微调来解决治理中的绝大多数问题，同时将制度本身的问题最小化，是处于转型时期中国国家治理以及乡村治理的重要特点。