规章行政处罚设定的“红线”：国务院部门规章与地方政府规章限制全解析
在行政处罚设定体系中，国务院部门规章与地方政府规章是承接法律、法规的“末端执行者”，其设定权限被《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）严格框定。
相较于法律、行政法规，规章的处罚设定权最窄、限制最多，核心目的是防范低层级规范过度设罚，保障公民与市场主体合法权益。
本文将聚焦两类规章的行政处罚设定限制，拆解其权限边界与核心要求。
一、先厘清概念：两类规章的定义与定位
要理解设定限制，首先需明确两类规章的核心属性，二者均属于行政机关制定的规范性文件，核心功能是细化实施上位法，但制定主体与适用范围存在差异：
1. 国务院部门规章：由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定，适用于全国范围内的行业管理领域，比如应急管理部、市场监管总局制定的相关规章。
2. 地方政府规章：制定主体包括省、自治区、直辖市人民政府，以及设区的市、自治州人民政府。
其中，设区的市、自治州人民政府制定规章需限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，且制定时间与本省、自治区人大常委会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。
地方政府规章聚焦本行政区域内的具体行政管理需求，比如某设区的市人民政府制定的城乡环境卫生管理相关规章。
二、共性限制：两类规章共守的3条“硬红线”
依据《行政处罚法》第十二、十三条规定，无论部门规章还是地方政府规章，在设定行政处罚时均需遵守三大共性限制，这是不可突破的核心边界：
1. 处罚种类受限：仅能设定3类轻微处罚
两类规章均无权设定没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣/吊销许可证件、限制从业等严厉处罚类型，仅能设定以下3类轻微处罚：
（1）警告：对违法行为人的警示告诫，不涉及财产或资格减损；
（2）通报批评：通过公开通报的方式对违法行为人进行惩戒，兼具警示与社会评价约束；
（3）一定数额的罚款：最常见的财产罚，但罚款数额需严格遵循法定限额，不得随意设定。
这一限制从根源上避免了低层级规章通过设定严厉处罚变相扩大行政权力，保障了处罚力度与违法行为危害程度的匹配性。
2. 补充设定权有限：仅能细化，不可“创设”
规章的核心定位是“细化实施上位法”，而非“创设新处罚”：
（1）若法律、行政法规（部门规章）或法律、法规（地方政府规章）已对某类违法行为作出处罚规定，规章仅能在现有“行为、种类、幅度”范围内作出具体细化，
比如明确罚款的具体梯度、警告的适用情形，绝对不能突破上位法的框架增设处罚情形或提高处罚幅度；
（2）若尚未制定上位法，规章可在上述3类处罚范围内设定处罚，但无权补充设定其他类型的处罚，
这与行政法规、地方性法规享有的“补充设定权”有本质区别，进一步压缩了规章的设定空间。
3. 严格服从上位法：层级约束不可逾越
规章是行政处罚设定体系的最低层级，需严格服从上位法约束：（1）部门规章需同时服从法律、行政法规的规定，不得与二者冲突；
（2）地方政府规章需服从法律、行政法规以及本省、自治区、直辖市的地方性法规，多重约束确保了国家法制统一。
三、个性限制：两类规章的差异化限额要求
两类规章最核心的差异的在于“罚款限额的审批主体”，《行政处罚法》明确了不同的限额规定，确保罚款设定的合理性与统一性：
1. 国务院部门规章：罚款限额由国务院规定
部门规章的罚款数额不能自行决定，需严格遵循国务院划定的限额标准。
根据国务院相关规定，在尚未制定法律、行政法规的情况下，部门规章设定罚款的一般限额为不超过10万元；若涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，罚款限额可适当提高，但不得超过20万元，超过上述限额的需专门报国务院批准。
典型案例：应急管理部制定的《安全生产违法行为行政处罚办法》（部门规章），在《安全生产法》等上位法框架内，将安全生产领域不同违法行为的罚款幅度细化为“1万元至10万元”“5万元至20万元”等梯度，严格契合国务院规定的罚款限额。
2. 地方政府规章：罚款限额由省级人大常委会规定
地方政府规章的罚款限额无需报国务院批准，而是由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本行政区域的实际情况划定。
需特别说明的是，设区的市、自治州人民政府制定地方政府规章时，除了遵守罚款限额规定，还需严格限定在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等事项范围内，且其制定规章的时间需与本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。
这一规定既赋予了地方一定的灵活性，又通过地方权力机关的审批和事项范围限制，确保规章制定的合理性，避免地方政府随意扩大处罚权限。
典型案例：某设区的市人民政府制定的《城市绿化管理若干规定》（地方政府规章），结合本市绿化管理实际，将“损坏城市绿化苗木”等轻微违法行为的罚款数额明确为200元至1000元，既在省级人大常委会规定的限额范围内，也符合城乡建设与管理的事项范围要求。
四、违法后果：越权设定一律无效
若部门规章或地方政府规章违反《行政处罚法》第十三条、第十四条关于设定权限的规定（如设定警告、通报批评、限额罚款以外的处罚类型，或超出法定限额设定罚款），相关规定因缺乏合法依据而无效，不得作为行政处罚的依据。
同时，依据《行政处罚法》第七十六条规定，对于此类违法设定行政处罚的情形，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，从制度上倒逼规章制定机关严守权限边界。
五、总结：规章设定限制的核心逻辑
对国务院部门规章与地方政府规章的行政处罚设定权施加严格限制，本质是“平衡治理效能与权利保障”的立法选择：
一方面，通过规章的细化功能，将上位法的原则性规定转化为基层执法可操作的具体标准，保障行政管理的效率；
另一方面，通过“限种类、限数额、严层级”的多重约束，防范低层级行政机关滥用设定权，避免过度处罚对公民、市场主体权益造成损害。
无论是行政机关执法还是公民、企业维权，把握规章的处罚设定限制都至关重要——超出限制的规章规定不具有法律效力，这既是规范行政权力的“缰绳”，也是保障自身合法权益的“盾牌”。