上饶市区域行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告
摘要
本报告立足于国家推动长江经济带发展、促进中部地区崛起、支持革命老区振兴及推动生态文明建设的战略背景，深刻把握上饶市作为“赣东北门户、三省通衢、旅游名城、世界铜都、光伏重镇”的核心坐标。系统剖析其“区位优越而中心不彰、旅游资源富集而产业支撑不足、工业有亮点而整体结构不优、县域强势而市域整合乏力、东西发展失衡而枢纽功能弱化”的深层矛盾，直面“中心城区首位度严重不足、市域发展主轴断裂、旅游经济‘满天繁星缺明月’、东西部发展落差巨大、省际边界效应显著”等现实挑战。报告提出，必须实施“强心聚核、轴带重构、文旅融合、开放协同、市域一体”的总体战略，对行政区划与空间治理体系进行系统性、重构性调整。核心战略构想是：构建“一核引领、两带驱动、三区协同、多极支撑”的市域发展新格局。通过实施“中心城区融合升级、信江河谷发展轴重塑、大旅游产业整合、东部开放合作示范区建设、西部绿色崛起带培育”五大战略，着力破解“信广广三区并立难成合力、市域东西向联系薄弱、旅游资源分散运营、传统产业转型升级缓慢、省际协作机制不健全”等关键瓶颈。报告规划了“规划统揽、交通先行、产业共链、品牌共树、机制创新、分步实施”的实施路径，并配套设计了“中心融合、轴带强化、板块重组、分步推进”的调整方案与政策保障体系。本研究旨在为上饶市破解“大市弱心、旅游独秀、东西割裂、枢纽虚化”的困境，重塑赣浙闽皖四省交界区域中心城市地位，建设世界文化旅游目的地、全国新能源产业重镇、省际开放合作示范区，提供一套立足实际、面向未来的系统性解决方案。
第一章 战略审视：三省通衢的枢纽困局、旅游名城的产业短板与破局之路
1.1 市情概况与多维坐标
上饶市，位于江西省东北部，东联浙江、南接福建、北邻安徽，素有“豫章第一门户”、“四省通衢”之称。全市总面积2.28万平方公里，下辖3区（信州区、广丰区、广信区）、8县（玉山县、铅山县、横峰县、弋阳县、余干县、鄱阳县、万年县、婺源县）、代管1个县级市（德兴市）。2022年末常住人口约640万。上饶是著名的“旅游名城”，拥有三清山、婺源、龟峰等世界级、国家级品牌景区；也是重要的“工业重镇”，铜产业、光伏产业在全国占有重要地位。
核心特质与战略价值：
四省交界的区域枢纽：地处长三角、海峡西岸、长江中游三大经济区交汇地带，是江西对接长三角的“桥头堡”，具有承东启西、连南接北的独特区位优势。得天独厚的旅游名城：旅游资源密度高、品质优、类型全，拥有2个世界自然遗产（三清山、龟峰）、1个世界文化遗产（三清山-怀玉山）、中国最美乡村婺源等顶级品牌，旅游业是重要的支柱产业。特色鲜明的工业板块：德兴铜矿是亚洲最大露天铜矿，依托江铜集团形成了“世界铜都”；上饶经开区光伏产业异军突起，成为全球最大光伏组件生产基地之一。形成了“东有德兴铜、西有经开区光伏、中有广丰烟”的产业分布。物产丰饶的农业大市：鄱阳湖平原（余干、鄱阳等）是国家重要的商品粮基地，特色农业如鄱阳湖水产、万年贡米、广丰马家柚等声名远播。
1.2 面临的深层次结构性矛盾与挑战
多重优势之下，上饶的发展面临着“有区位无中心、有旅游缺整合、有工业少协同、有县域弱市域”的结构性困境，空间格局的碎片化是根本制约：
1.2.1 中心城区“三区并立、小马拉大车”，核心引擎能级严重不足
1.2.2 市域发展主轴断裂，东西部发展严重失衡
1.2.3 旅游资源“繁星满天”，但整合不足、产业化水平低
1.2.4 工业布局分散，产业集群效应不突出
1.2.5 省际边界优势未充分发挥，“桥头堡”作用不显
1.3 面临的重大战略机遇
长三角一体化发展与长江经济带建设：为上饶深度融入长三角，成为长三角产业转移重要承接区、优质农产品供应基地、生态旅游后花园提供了前所未有的战略机遇。浙皖闽赣国家生态旅游协作区建设：为上饶整合区域旅游资源，打造世界级生态旅游目的地，突破行政壁垒，实现旅游一体化发展提供了国家级平台。江西内陆开放型经济试验区建设：为上饶扩大对外开放，发展口岸经济，建设省际合作示范区提供了政策支撑。碳达峰、碳中和战略：为光伏等新能源产业带来爆发式增长机遇，也为上饶的生态优势转化为发展优势开辟了新路径。乡村振兴与农业农村现代化：为鄱阳湖平原农业主产区发展现代农业、建设美丽乡村、推动城乡融合注入了强大动力。
第二章 总体战略：愿景、原则与目标
2.1 指导思想
坚持以高质量发展为主题，以共同富裕为方向，以改革开放为动力，统筹发展和安全。立足上饶“通衢之要、山水之胜、铜光之利、人文之盛”的综合优势，直面“中心弱、轴带散、文旅分、东西裂、协同难”的核心矛盾，以行政区划优化和空间治理改革为关键抓手，破解“核心引擎动力不足、市域发展主轴断裂、顶级资源转化不力、区域发展失衡、省际合作不深”的发展瓶颈。坚持“枢纽带动、核心聚能；轴带支撑、东西联动；文旅融合、全域旅游；开放合作、绿色发展”，推动城市发展从“三区分立”向“一核引领”转型，从“点状布局”向“轴带集聚”升级，从“景区旅游”向“全域旅游”转变，从“地理通衢”向“经济通衢”迈进，奋力将上饶建设成为长三角一体化发展重要支撑区、世界文化旅游目的地、全国新能源产业重镇、赣浙闽皖四省交界区域中心城市、江西绿色崛起重要增长极。
2.2 基本原则
强化核心，融合发展：坚定不移推动信州、广丰、广信三区及上饶经开区、高铁经济试验区实质性融合发展，打造一个能级强大、功能复合的现代化中心城区。轴带引领，联动发展：全力打造和提升信江河谷发展主轴，强化东西向联系，推动市域生产力布局沿主要交通干线优化集聚。文旅融合，品牌发展：以“大旅游”理念整合全域旅游资源，实现统一规划、统一品牌、统一营销、差异运营，推动文旅产业从观光向全产业链升级。开放协同，共赢发展：向东对接长三角，向南融入海西，向西联动省内，向北对接皖南，打造省际开放合作新高地。分类指导，特色发展：根据东部、西部、南部不同板块的资源禀赋和发展基础，实施差异化发展战略，推动县域经济特色化、集群化发展。
2.3 战略定位
长三角一体化发展重要支撑区：长三角产业转移优选地、优质农产品供应基地、生态康养旅游目的地。世界文化旅游目的地：国际知名的山岳观光、乡村休闲、文化体验旅游胜地，国家全域旅游示范区。全国新能源产业重镇：全球重要的光伏研发制造基地、铜基新材料精深加工基地。赣浙闽皖四省交界区域中心城市：赣东北地区的经济、文化、交通、商贸物流中心。江西绿色崛起重要增长极：生态文明建设的样板，绿色产业发展的示范区。
2.4 发展目标
第三章 空间布局：构建“一核引领、两带驱动、三区协同、多极支撑”新格局
3.1 做强“一核”——现代化区域中心城市核心区
强力推动信州区、广丰区、广信区、上饶经济技术开发区、高铁经济试验区深度融合，打造一个辐射四省交界地区的现代化都市核心区。
3.2 构筑“两带”——市域发展核心动力轴
3.2.1 东西向信江河谷发展主轴（强化升级）
3.2.2 南北向鄱余万绿色发展带（培育壮大）
3.3 明确“三区”——市域特色功能板块
3.3.1 东部核心集聚与开放发展区
3.3.2 西部现代农业与生态经济区
3.3.3 南部特色产业与文化旅游区
3.4 培育“多极支撑”——县域经济与特色城镇
支持各县（市）立足资源禀赋，培育壮大特色经济。支持玉山建设对接长三角的“东大门”和市域副中心；支持德兴建设全国有色金属产业转型升级示范区；支持婺源建设国际乡村旅游目的地；支持鄱阳建设鄱阳湖东岸中心城市和现代农业强县；支持余干、万年建设特色产业强县。培育一批工业强镇、商贸重镇、旅游名镇、农业大镇。
第四章 调整方案：聚焦中心融合与旅游整合
4.1 近期方案（1-3年）：深化中心融合，创新文旅体制
核心是破解中心城区“三区”并立、合力不足的难题，并打破旅游资源分散管理的局面。
实质性推进中心城区“多区”融合发展： 成立高规格的“上饶市中心城区融合发展委员会”，由市委、市政府主要领导担任主任，统筹信州区、广丰区、广信区、上饶经开区、高铁经济试验区的规划、产业、交通、城建、公共服务等重大事项，实行“规划一张图、交通一张网、产业一盘棋、管理一标准”。 探索设立“上饶市中心城区（融合发展区）规划建设管理指挥部”，作为融合委的执行机构，赋予其跨区域协调职权。先行推动三区在公共交通、社保医保、户籍管理、教育医疗资源共享等方面的同城化。组建“上饶旅游发展集团（暂定名）”： 整合三清山、婺源、龟峰等核心景区资产及市属相关文旅企业，组建市级国有文旅投资运营平台。负责全市旅游资源的统一规划、统一品牌、统一营销、统一管理（或委托管理），整合打造“大上饶旅游”品牌，设计跨区域精品线路，建设智慧旅游平台，结束内部恶性竞争。规划建设“衢饶示范区（上饶片区）”： 积极对接浙江衢州，在玉山-常山-江山等省际交界区域，共同规划建设跨省合作示范区。探索在规划统筹、设施互联、产业协同、生态共保、服务共享等方面先行先试，打造赣浙省际合作样板。推动“信江河谷经济带”上升为省级战略： 联合鹰潭市，共同向省级层面争取，将“信江河谷经济带”发展规划上升为省级区域战略，建立省级统筹、两市协同的推进机制，在基础设施、产业布局、生态环保等方面加强协作。
4.2 中期方案（3-5年）：优化空间治理，培育新增长极
在体制机制运行成熟、发展共识凝聚的基础上，推进行政区划和治理结构的优化调整。
研究“信州区、广信区、上饶经开区、高铁经济试验区”管理整合的可行性方案： 在“多区融合”发展达到较高水平、经济社会联系高度紧密的基础上，可研究将信州区、广信区、上饶经开区核心区、高铁经济试验区核心区进行整合，设立一个新的市辖区（可考虑命名为“信州区”或“饶州区”），实现规划、建设、管理、服务的高度统一，做强中心主城的核心内核。广丰区可作为相对独立的副城，与主城形成“一主一副、功能互补”的格局。支持“鄱阳县探索省直管县改革或培育为市域副中心”： 鉴于鄱阳县人口超百万、地域广阔、经济体量较大，但距离中心城区较远，可积极向省级争取，参照河南、湖北等地模式，探索省直管县体制改革试点，赋予其更大的经济社会发展自主权。或明确其作为上饶市域副中心的定位，在市级层面给予更大支持，建设成为鄱阳湖东岸的区域性中心城市。推动“玉山县-广丰区”协同发展，打造对接长三角“桥头堡”： 强化玉山县与广丰区的协同，在规划、产业、交通、平台上加强对接，共同建设承接长三角产业转移的集聚区，打造上饶乃至江西对接长三角的“双桥头堡”。
4.3 远期展望（5-10年）：形成“一主两副、两带联动、三区协同”的现代化大上饶格局
第五章 实施路径：统筹规划，重点突破
5.1 第一阶段：规划引领与机制构建（1-2年）
高位推动：成立由市委、市政府主要领导牵头的“上饶市区域协调发展战略与改革领导小组”。规划先行：编制或修订《上饶市国土空间总体规划（2021-2035年）》，将“一核两带三区”战略落地。专项编制《上饶市中心城区融合发展总体规划》《信江河谷经济带发展规划》《上饶市“大旅游”发展规划》《衢饶示范区（上饶片区）建设方案》。启动改革：中心城区融合发展委、市旅游集团挂牌运作，衢饶示范区、信江河谷经济带协同机制建立，启动首批融合发展和重点合作项目。
5.2 第二阶段：重点突破与项目建设（2-5年）
中心城区融合取得显著成效：建成一批跨区快速路、轨道交通骨干线，实现公共服务同城同待遇，产业协同布局优化，城市功能品质大幅提升。信江河谷发展轴能级大幅提升：沿线产业集聚效应显现，城镇联系更加紧密，与鹰潭的跨市合作取得实质性进展。“大上饶旅游”品牌国际影响力扩大：旅游集团运营成熟，跨区域精品线路市场反响良好，过夜游客和人均消费显著提高。衢饶示范区建设初具规模：跨省合作机制顺畅，一批标志性产业项目和基础设施建成，成为省际合作典范。重大基础设施网络完善：昌景黄高铁建成通车，上饶机场扩建完成，上浦高速等项目建设，综合交通枢纽地位巩固。
5.3 第三阶段：全面优化与效能提升（5-10年）
现代化中心城区成熟定型：核心引擎作用充分发挥，区域中心城市地位牢固确立。市域协同发展格局形成：“一主两副、两带联动、三区协同”格局高效运转，东西部发展更加协调。世界级旅游目的地基本建成：上饶成为全球游客向往的文化旅游胜地。长三角一体化重要支撑区地位确立：成为长三角产业体系的重要配套区、休闲旅游的重要目的地、优质农产品的重要供应地。
第六章 保障措施与风险防控
6.1 组织与法治保障
加强党的领导，确保改革方向。积极争取省委、省政府在中心城区融合发展、信江河谷经济带建设、衢饶示范区、旅游整合等方面的政策支持，推动省级层面出台指导性文件。推动市级层面制定促进区域协调发展条例等地方性法规。
6.2 政策与资源保障
用足用好原中央苏区振兴、长三角一体化、生态文明试验区等政策。省级在建设用地、能耗指标、财政转移支付、重大项目布局上向中心城区、信江河谷发展带、衢饶示范区倾斜。设立上饶市区域协调发展基金、旅游产业发展基金。创新投融资模式，积极争取政策性金融支持，大力吸引社会资本。
6.3 风险防控
社会稳定风险：涉及区划调整和利益格局变动，必须依法依规，严格履行程序，做好社会稳定风险评估、舆论引导和干部群众思想工作，妥善安置涉改人员，保障群众合法权益。债务与金融风险：清晰界定和合理分担各区域历史债务，建立规范的跨区域项目投融资和债务分担机制，坚决遏制新增地方政府隐性债务。生态与文化保护风险：在推进工业化和城镇化过程中，必须严格保护三清山、婺源、鄱阳湖等核心生态资源，保护历史文化遗存，杜绝破坏性开发。区域发展失衡风险：在强化中心城区和东部地区发展的同时，必须通过加大财政转移支付、完善生态补偿机制、强化基础设施投入、推动产业协作等方式，支持鄱余万等西部地区加快发展，促进共同富裕。
第七章 预期成效
通过上述系统性、战略性的空间重构与治理改革，预期将为上饶带来根本性、历史性的转变：
中心城区能级实现颠覆性跃升：一个功能强大、产城融合、辐射力强的现代化区域中心城市将崛起于信江河畔，彻底改变“小中心、弱辐射”的局面，真正成为带动赣东北、辐射四省交界的强大引擎。市域发展格局实现战略性重构：信江河谷发展主轴和鄱余万绿色发展带将如同“鸟之双翼”，带动东西两翼协调发展，彻底改变东西失衡的局面，形成均衡协调、多点支撑的发展新格局。文旅产业实现跨越式发展：“大上饶旅游”将以其统一的品牌、丰富的产品、优质的服务享誉全球，旅游业从“门票经济”真正转向“产业经济”，成为富民强市的支柱产业。开放合作迈入前所未有的高度：衢饶示范区将成为赣浙合作乃至省际合作的标杆，上饶作为江西“东大门”的桥头堡作用将得到实质性加强，深度融入长三角一体化发展。人民生活品质得到全方位提升：城乡差距、区域差距显著缩小，优质公共服务更加普惠均可及，生态环境更加优美宜居，“大美上饶”的幸福成色更足。
结论与建议
上饶的崛起之路，关键在于破解“中心散、轴带弱、文旅分、东西裂”这一系列长期制约发展的结构性矛盾。这要求必须拿出“敢为人先、勇于破局”的决心和智慧，以行政区划优化和空间治理改革为突破口，对市域发展格局进行一次深刻的战略性、系统性重塑。
报告建议，上饶市委、市政府应秉持“对历史负责、对人民负责、对区域负责”的使命担当，将优化空间格局、提升中心能级、促进区域协调、深化开放合作作为未来十年发展的“战略基石”和“关键战役”。近期（1-3年），必须拿出魄力，以壮士断腕的决心推动中心城区实质性融合，并以创新思维整合全域旅游资源、打造统一品牌，这是凝聚内部合力、提升外部形象的两大“先手棋”。中期（3-5年），在融合发展水到渠成、协同机制高效运行的基础上，审时度势、稳妥有序地推进行政区划的优化调整，并全力推动信江河谷发展轴建设和衢饶示范区建设，这是构建发展骨架、拓展开放空间的“关键招”。长期（5-10年），必须保持战略定力，一张蓝图绘到底，持续推动产业升级、生态保护、文化繁荣、城乡融合，最终构建起一个核心强大、轴带强劲、三区协同、全域共荣的现代化大美上饶新格局，真正让“上乘富饶、生态之都”的名片闪耀于长三角城市群和全国区域发展的大格局之中，为建设“富裕美丽幸福现代化江西”贡献强大的上饶力量。